THAD学术 | 县级国土空间规划编制的“鄢陵实践”

县级国土空间规划编制的“鄢陵实践”

城乡发展规划研究分院

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引言

2019年党中央、国务院正式印发的18号文件明确提出，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

2020年，由清华大学建筑设计研究院牵头，与上海磊优建筑规划设计有限公司、方宇勘测有限公司组成联合技术团队，共同承担了《河南省鄢陵县国土空间规划（2020-2035年）》编制工作。在国土空间规划编制思路与方法、鄢陵实践经验等方面进行了探索。

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对县级国土空间规划的认识

县级国土空间规划作为国土空间规划体系的重要环节，是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对行政范围内国土空间保护开发做出的总体安排和综合部署。其主要任务包括摸清国土空间综合现状条件、确定战略目标和指标体系、建立优化国土空间用途管控体系、细化完善国土空间用途管控规则、建立完善的规划实施监管机制五个方面。

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国土空间规划编制的思路与方法

转变理念：转变传统规划的价值取向，规划重点从关注人居环境整治转变为用地指标、以人为本、生态优先的全要素管控。彰显全面协调发展、绿色生态、文化传承的理念，提高城市和区域的发展质量。

适应模式：国土空间规划的编制可采取问题导向、目标导向和治理导向相结合的模式，按照“摸清家底、明确目标、谋划格局、优化配置、保障实施”的基本思路开展工作。

创新技术：科学合理的进行“双评价”和“三区三线”的划定，依据资源环境承载力和国土空间开发适宜性，对空间发展条件做出评价，以此为基础划定管控底线。

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鄢陵国土空间规划编制的实践

3.1战略引领，区域协同，凸显国家战略和区域责任

鄢陵县隶属河南省许昌市，位于河南省中部，具有中国长寿之乡、中国花木之乡、全国重点花卉市场、中国腊梅文化之乡、国家级生态示范区、国家林业科技示范县、国家可持续发展试验区、全国花木生产示范基地等城市荣誉。

在规划编制过程中要突出战略引领，服从国家战略布局，从落实主体功能区划的要求和贯彻国家粮食安全战略入手，充分考虑国家、省、市的重大部署，明确鄢陵城市发展目标与战略，统筹区域协同发展。

（1）谋发展：融入郑州大都市区，贯彻许鄢一体化，推动经济快速发展

随着郑州发展空间轴向外延伸，郑州大都市区将从“点—轴”结构向“城市—区域”的都市区化结构演变，推动“郑许”、“郑汴”一体化发展。鄢陵位于郑许一体化“一轴双核三区”的网络空间格局中的生态养生功能区。应深入贯彻许鄢一体化发展，在东部以鄢陵为中心向西与许昌中心城区融合发展，发挥花卉苗木、健康养老、生态旅游、体育健身等优势，优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上推动经济快速发展，推进业态融合。

▲鄢陵县在郑州大都市区的位置

（2）重保护：落实国家粮食安全战略，严格保障国家粮食安全

2020年4月，国家粮食和物资储备局发布《实施国家粮食安全战略-守住管好天下粮仓》，指出解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事、全面实施国家粮食安全战略、切实守住管好“天下粮仓”三个方面。河南省下发《关于加强高标准农田建设打造全国重要粮食生产核心区的实施意见》，提出应大力推进高标准农田建设，打造全国重要的粮食生产核心区。

在河南省主体功能区划中，鄢陵县属于农产品主产区，承担国家粮食生产核心区建设重要任务，应严格保障国家粮食安全，积极承担打造全国重要的粮食生产核心区的核心任务，在保护粮食安全的基础上寻求发展机遇。

▲河南省主体功能区划总图

（3）保护与发展并重：协调国土空间保护与开发的矛盾

鄢陵县部分耕地种植花木，未来必须统筹花木产业与粮食生产之间的关系，既要保证经济的高质量发展、用发展的眼光来解决各类问题，还应强调各类资源的保护，使得国土空间得以可持续利用。规划需要处理好保护与发展之间的关系，强调底线思维，倡导牢牢守住粮食底线，最终确保基本农田规模。

3.2严守底线，修复治理，保护山青水绿生态空间

2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，要求深入贯彻习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。

▲“三线”示意图

采取自上而下和自下而上相结合的方式划定生态保护红线，按照定量与定性相结合的原则，通过科学评估，识别生态保护的重点类型和重要区域，根据生态功能初步划定生态保护红线，以国家公园和自然保护区等自然保护地为主体，将其中禁止人类活动的区域，以及具有水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能极重要区域和生态造严重破坏的生态极敏感脆弱区域优先划入。将初步划定的生态保护红线通过边界处理、现状与规划衔接、跨区域协调、上下对接等步骤，确定生态保护红线边界。鄢陵县生态红线的划定涉及鹤鸣湖国家湿地公园、汶河、引黄干渠，以许昌市生态保护红线为基础，核定鄢陵县生态保护红线。

3.3增存并举，刚弹相济，促进生产空间集约高效

（1）多情景模式划定城市开发边界划定

以存量建设用地为主的城市，城镇开发边界不仅是抑制城市无序蔓延的控制线，也是优化空间结构与核心资源配置、推动空间腾挪、完善空间管制的重要手段。

规划建立“基础数据收集—评价分析—边界初划—方案协调—划定入库”的技术路线，充分考虑环境管理因素的影响，对经济、产业或技术的重大演变提出各种关键假设，预设城市发展的高、中、低三种情景，科学合理的划定城市开发边界高、中、低方案，以许昌市最终下达开发边界指标为刚性引领，结合鄢陵发展实际情况，上下衔接，综合确定最合理的城镇开发边界方案。

（2）盘活存量空间，审慎增量空间发展

转变以城镇空间为主体、以新城大板块为核心的传统规划思想，加强全域空间统筹，关注城镇空间的精明增长与合理收缩，关注城市与乡村地区的存量更新与动力找寻，充分考虑未来发展的可适应性，弹性应对有潜力、有动力地区的空间增长。

盘活存量用地，推进农村散乱废弃建设用地存量挖潜；推进城中村存量挖潜；推进中心城区停产企业有序复产或产业置换。审慎增量用地，重点保障市政、公服、绿地等民生设施建设，满足产业发展需求，规划形成增量控制区域、适度发展区域、重点发展区域、特色城镇引导和开发强度控制区域。

（3）战略留白，弹性管控城镇空间

综合生态留白、功能补充、发展机遇等因素，确定战略预留空间，按负面清单筛选项目，按程序投放启用。根据城市未来发展需要，划定弹性管控空间，为产业发展、大型基础设施预留用地。

3.4生态优先，强化特色，保持生活空间便捷宜居

（1）构建全域统筹的城镇体系，引领城乡融合发展

明确不同层次的城镇地位、性质和作用，优化区域发展环境，合理配置区域基础设施，综合协调相互间的关系，有助于实现区域社会、经济、空间的可持续发展。

做大做强做优县域中心，强化聚集提升重点镇，控制规模、特色发展一般镇，因地制宜，引导各镇实现特色化发展。

（2）强化中心城区特色塑造，构建蓝绿空间网络

中心城区是城市的核心功能区和凝聚力的极核，规划通过重塑城市空间结构，构建“蓝绿交织、城景共融”的蓝绿网络，全面增强中心城区承载能力，不断提升中心城区的宜居性和舒适度。重塑城市空间结构，规划形成绿色低碳、集约高效、功能多样的空间结构。

优化主要生态要素控制，构建“蓝绿交织、城景共融”的蓝绿网络，打造中心城区滨水岸线，塑造活力滨水空间；构建“城市公园-组团公园-社区公园-邻里游园”四级公园体系，提升绿色空间品质；构建多彩景观大道，绿色空间串联成网。

（3）优化村庄空间布局，推进乡村振兴 

村庄布局规划是进一步优化城镇村空间布局、明确村庄分类和布局、支持农民群众改善住房条件、引导农村人居环境分类整治、提升乡村地区基本公共服务均等化水平、促进城乡融合发展的基础条件。

优化乡村发展布局，引导乡村分类发展。规划对现状城镇建成区以外的村庄，按照城郊融合类、特色保护类、集聚提升类、整治改善类、搬迁撤并类五类分类优化村庄布局，实施乡村治理。打造以中心村为支点，辐射带动基层村的村庄体系，优化整合村庄用地，推进乡村振兴。

3.5统一底图，完善体系，推动空间管控全覆盖

在统一现状底图、做实做细“三调”工作、开展“双评价”和规划实施评价的基础上，构建完善的空间管控体系。 

促进“全域”管控，统筹推进城乡一体化建设；加强“全要素”管控，实现全类型资源要素的用途管控；坚持“全过程”管控，将自然资源的保护、修复和建设的全过程进行结合，从“单纯划线”走向“主动实施”；突出“全维度”管控，围绕国土空间用途管制制度，构建多手段综合管控体系。

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结语

国土空间规划的研究不是一个一蹴而就的过程，目前全国各地的国土空间规划编制还在不断探索，不断总结。鄢陵县国土空间规划也刚刚开始，未来还需要持续研究，多方统筹，继续做好上下衔接，广泛征求意见等系列工作。统筹考虑“人、地、业”与城乡融合发展，正向加强公共服务、彰显人文色彩，推进人民对美好生活的向往。规划既要守住刚性底线，同时也要为发展预留足够弹性，面向高质量发展和高品质生活统筹全域空间和资源。

撰稿 | 城乡发展规划研究分院

编辑 | 企划部

版权 | THAD清华大学建筑设计研究院有限公司

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